來源：人民法院報； 作者：馬 翀 李娜娜

【案情】

原告周某系山東省安丘市某村居民，2011年與侯某結(jié)婚。婚后周某想把戶口遷往侯某戶口所在地，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，周某遷移戶口需其戶口所在地的村委會出具戶口遷出證明，但周某戶口所在地的村委會以周某的養(yǎng)父母不同意周某遷出戶口為由拒絕為周某出具該證明。為此，周某向法院提起行政訴訟，請求法院依法責(zé)令被告安丘市某村委會限期為周某出具戶口遷出的證明。

【分歧】

在法院的協(xié)調(diào)下，周某所在村委會為其出具戶口遷出證明，該案最終以周某撤訴結(jié)案。但是在案件處理過程中，對于被告安丘市某村委會能否作為本案的被告，合議庭產(chǎn)生了分歧：

一種觀點認(rèn)為，村委會不是本案適格被告。《中華人民共和國村委會組織法》第二條第一款規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”據(jù)此，村委會的性質(zhì)是基層群眾性自治組織，其不具備行政主體的資格，因此本案中某村委會拒絕為周某出具戶口遷出證明的行為不屬于行政行為。同時，根據(jù)《中華人民共和國戶口登記條例》第三條第一款“戶口登記工作，由各級公安機關(guān)主管”，及第十條“公民遷出本戶口管轄區(qū)，由本人或者戶主在遷出前向戶口登記機關(guān)申報遷出登記，領(lǐng)取遷移證件，注銷戶口”的規(guī)定，具有履行戶口登記職責(zé)的行政機關(guān)應(yīng)是公安機關(guān)，因此村委會作為本案的被告主體不適格。

另一種觀點認(rèn)為，村委會是本案適格被告。《中華人民共和國戶口登記條例》第三條第五款規(guī)定：“農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、鹽業(yè)、林業(yè)、牧畜業(yè)、手工業(yè)等生產(chǎn)合作社的戶口，由合作社指定專人，協(xié)助戶口登記機關(guān)辦理戶口登記。合作社以外的戶口，由戶口登記機關(guān)直接辦理戶口登記。”該法律規(guī)定賦予了“合作社”協(xié)助辦理戶口登記的職能，該職能在實踐中主要體現(xiàn)在兩方面：一是對符合條件的出具戶口遷出證明，二是對符合條件的出具戶口遷入證明。隨著社會的發(fā)展，“合作社”已被“村委會”所取代，因此合作社的職能亦應(yīng)被村委會所承繼。雖然村委會是基層群眾性自治組織，但其在行使法律法規(guī)所授權(quán)的職能時可以作為行政訴訟的被告。本案中，原告周某要求村委會履行的職能就是村委會協(xié)助辦理戶口登記的職能，因此村委會是本案適格的被告。

【評析】

合議庭經(jīng)評議后采用了第二種觀點，筆者亦贊同第二種觀點。

村委會在行政訴訟中作被告的主要困難在于村委會的法律地位及其行為的性質(zhì)。村委會雖是村民的自治組織，但是依據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》以及相關(guān)法律規(guī)定，其與村民之間并不是一種平等的主體關(guān)系，在很多事宜上是一種管理與被管理的關(guān)系。這種管理與被管理的關(guān)系有的來源于法律、法規(guī)的授權(quán)，有的來源于村規(guī)民約，有的來源于行政機關(guān)的授權(quán)，因此在村委會能否成為行政訴訟被告這一問題上，現(xiàn)階段采取個案審查的方式較為合理。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》及司法解釋的相關(guān)規(guī)定，對于村委會實施的準(zhǔn)行政行為，其應(yīng)是行政訴訟的適格被告。其中，準(zhǔn)行政行為是指由非行政機關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)所實施的具有行政法上效力的行為。

（作者單位：山東省安丘市人民法院）